Александр Вилкул и Дмитрий Шпенов вошли в пятерку наименее результативных депутатов Рады

По двухлетним показателями эффективности законотворческой работы и законодательной способности Верховная Рада VIII созыва выглядит несколько лучше, чем Рада VII созыва, однако уступает парламентам более давних созывов.

Работу Верховной Рады Украины за 2 года подытожила ГС "Опора".

Коэффициент производительности работы действующего парламента (соотношение количества зарегистрированных законопроектов количеству принятых) составляет лишь 11%.

В разрезе отдельных субъектов законодательной инициативы Президент демонстрирует значительно более высокие показатели производительности (81%), чем депутаты (производительность 7%) или Правительство (производительность 29%).

Коэффициент законотворческой производительности всех без исключения фракций является одинаково низким, варьируясь от наименьшего показателя 3,6% (у «Оппозиционного блока») до максимального 13,8% (у «Радикальной партии»).

99 народных депутатов за два года достигли «нулевого» уровня индивидуальной законотворческой производительности, инициировав десятки законопроектов, ни один из которых не стал законом.

В целом женщины демонстрировали несколько более высокую производительность законотворческой работы по сравнению с депутатами мужчинами - 11% и 7% соответственно.

Депутаты, избранные по спискам политических партий, оказались вдвое производительнее за мажоритарщиков - 10% и 5%.

Главная причина низкого уровня производительности законотворческой работы парламента - в избыточном количестве законопроектов, которые регистрируют народные депутаты. Депутаты Верховной Рады VIII созыва за первые два года зарегистрировали вдвое больше проектов законов, чем их коллеги, которые работали в парламенте дальнего III созыва. Несмотря на то, что количество инициированных депутатами законопроектов постоянно растет, а количество законов, которые принимает Верховная Рада, остается относительно стабильной - 8 из 9-ти проектов законов, зарегистрированных депутатами в парламенте, вообще не имеют перспектив стать законами, указывается в отчете "Опоры".

Низкая производительность законотворческой работы парламента

Только 11% законопроектов, зарегистрированных в течение 2 лет в Верховной Раде 8 созыва, стали законами.

Президент и Правительство производительные в законотворческой работе, по сравнению с депутатами

81% законопроектов, инициированных Президентом за два года деятельности Верховной Рады, в конце стали законами. Почти треть (29%) правительственных законопроектов, внесенных в парламент, были положительно проголосованы. Зато среди зарегистрированных депутатами законопроектов только 7% (каждый пятнадцатый) вступили в силу.

Такая ситуация характерна для всех созывов парламента. Коэффициент законотворческой производительности депутатов постепенно уменьшается от максимального значения в 16%, достигнутого Верховной Радой ІІІ, созыва до 6 - 7%, продемонстрированных парламентами последних двух созывов. Коэффициент законотворческой производительности Правительства несколько вырос по сравнению с показателем, достигнутым предыдущим созывом Верховной Рады, - с 25% до 29%. Но ниже, по сравнению с древними созывами украинского парламента. Зато Президент демонстрирует положительную динамику и более высокий уровень производительности законотворческой работы (81%) по сравнению с предыдущими созывами. Предполагаемая причина такого дисбаланса в том, что Президент и Правительство значительно более прагматично и ответственно пользуются своим правом законодательной инициативы и концентрируют усилия на инициировании и продвижении ограниченного количества приоритетных законопроектов.

Нет существенных различий между показателями законотворческой производительности различных фракций. Коэффициент является одинаково низким и варьируется от 3,6% («Оппозиционный блок") до 13,8% («Радикальной партии»). В общем ожидаемо низкие показатели производительности законотворческой работы демонстрируют фракции, которые не принадлежат к проправительственной коалиции и несколько выше - пять фракций, которые входили в состав коалиции «Европейская Украина».

Четверть депутатов имеют «нулевой» уровень законотворческой производительности

Коэффициент индивидуальной законотворческой активности лишь десяти депутатов составляет более 30%. Лидерами здесь являются Богдан Онуфрик («Блок Петра Порошенко») с показателем 57% производительности, Виктория Сюмар («Народный фронт») с показателем 42% и Глеб Загорий («Блок Петра Порошенко») с показателем 38%.

Вместе с тем 99 народных депутатов продемонстрировали нулевой показатель производительности законотворческой работы в течение двух лет, несмотря на значительное количество инициированных законопроектов. Антилидерами здесь есть, главным образом, депутаты фракции «Оппозиционный блок». Так, Наталья Королевская присоединилась к разработке 97 законопроектов, ни один из которых не стал законом. У Юрия Солода таких законопроектов - 79, Дмитрий Шпенов - 69, Александра Вилкула - 58. Внефракционный Евгений Мураев инициировал 90 законопроектов, ни один из которых не вступил в силу.

Депутаты регистрируют больше законопроектов, чем способны рассмотреть

Абсолютное большинство законопроектов в Верховной Раде разных созывов инициируют народные депутаты, что и приводит к низким показателям законотворческой производительности фракций, индивидуально депутатов и парламента в целом. Народные депутаты Верховной Рады VIII созыва за первые два года зарегистрировали вдвое больше проектов законов, чем их коллеги, которые работали в парламенте дальнего III созыва.
В рамках существующего правового регулирования количество законов, которые способен принять парламент, является ограниченным и относительно фиксированной величиной. Условно говоря, можно установить пропускную способность парламента - количество законов, которые способен производить парламент в пределах определенного периода времени. Так, за первые два года деятельности Верховной Рады разных созывов этот показатель не превышал 557 законов (в Верховной Раде ІІІ созыва) и не опускался ниже отметки в 171 закон.

Однако депутаты, регистрируя каждый раз большее количество законопроектов, не учитывают это ограничение. И так же не учитывают вызванные этим последствия - дополнительная нагрузка на комитеты, аппарат совета и фракции - из-за необходимости обрабатывать каждый раз большее количество законопроектов в тех же временных рамках. Депутаты физически не успевают рассмотреть все проекты законодательных актов, которые по их инициативе попадают в парламент, не говоря уже о возможности их основательного анализа или доработки.

При сохранении такой динамики каждые 8 ​​из 9-ти проектов законов, зарегистрированных депутатами в парламенте, не имеют перспектив стать законами.

Вместе с тем есть депутаты, которые вообще не участвуют в разработке законопроектов. Так, внефракционный Сергей Клюев за два года не инициировал ни одного законопроекта. Только по одному законопроекту за этот период инициировали внефракционные Константин Жеваго и Павел Балога а также Денис Омельянович и Дмитрий Добкин из фракции «Оппозиционный блок».

На каких законодатели лежит ответственность за текущую политику?

Проанализировав, кому принадлежат авторство законов, принятых парламентом в течение последних двух лет и кто устанавливают новые правила игры в пределах существующего правового поля, - можно выяснить, какова доля ответственности различных субъектов законодательной инициативы за текущую политику. Из общего количества законов, принятых парламентом VIII созыва (516 документов) 51% принадлежит депутатам, 34% инициировал Правительство и 15% - Президент. Таким образом, несмотря на низкие показатели производительности законотворческой работы, депутаты не меньшей степени ответственны за создание текущей политики и обновление правового поля, чем Правительство или Президент. По сравнению с предыдущими созывами Верховной Рады, наблюдается тенденция к росту в общем количестве принятых законов, доли депутатских законов (с 29% до 51%) и соответствующее уменьшение доли правительственных и президентских законов.

В разрезе фракций главная ответственность за создание текущей политики, путем инициирования новых законов лежит на «Блоке Петра Порошенко» и «Народном фронте». 71% всех ныне действующих законов, зарегистрированных депутатами и принятых в парламенте VIII созыва, был разработан при участии депутатов фракции «Блока Петра Порошенко». «Народный фронт» присоединился к подготовке более половины (58%) действующих законов. А их партнеры по парламентской коалиции «Европейская Украина» (которая просуществовала до февраля 2016 года) приняли участие в подготовке только трети законопроектов, которые в конце стали законами. То есть 2/3 действующих законов были разработаны без непосредственного участия «Самопомощи», Радикальной партии и «Батькивщины». Их партнерство по коалиции в большей степени проявлялось в совместном голосовании за законопроекты других фракций, чем в инициировании (разработке) совместных законопроектов.

Фракционная взаимодействие в парламенте

Общность голосований фракций характеризует уровень взаимодействия и согласованности позиций фракций во время голосований. Фактически показатель общности голосований показывает, какова реальная конфигурация парламентского большинства и насколько она является прочной.

Так, ядром проправительственной коалиции является «Блок Петра Порошенко» и «Народный фронт», в которых показатель совместимости голосований составляет рекордные 96%. Главными союзниками этих фракций при принятии решений остаются их экс-партнеры по коалиции «Европейская Украина» (которая в феврале 2016 прекратила свое существование). Уровень взаимодействия двух правительственных фракций с Радикальной партии немного меньше - 80%, с фракцией "Самопомощи» - почти 70%, с «Батькивщиной» - не более 60%. 

Основным антагонистом проправительственных фракций является «Оппозиционный блок» - показатель совместимости голосований 4%.
Отсутствие надлежащей экспертизы законодательных инициатив

В соответствии с Регламентом Верховной Рады зарегистрированные и включенные в повестку дня сессии законопроекты при подготовке к первому чтению обязательно направляются для проведения научной экспертизы, а при подготовке ко всем последующим чтениям - для проведения юридической экспертизы и редакционной обработки в соответствующие структурные подразделения Аппарата Верховной Рады ( статья 103).

На практике эта норма не соблюдается. 21 законопроект (с 516) был рассмотрен и принят Верховной Радой в отсутствие заключении Главного научно-экспертного управления. Среди перечня таких документов - законы «О Счетной палате» и «О судоустройстве и статусе судей».

Ненадлежащая дисциплинированность народных депутатов

В Верховной Раде VIII созыва нет депутатов, принявших участие во всех без исключения голосованиях во время пленарных заседаний. За два года работы действующего парламента состоялось 6726 голосований. Медианное значение посещаемости пленарных заседаний всеми депутатами составляет 85%. Это означает, что во время голосований в Верховной Раде в среднем присутствуют 358 депутатов. Некоторые из них проигнорировали более 90% всех голосований в парламенте. Антилидер по этому показателю внефракционный депутат Андрей Белецкий (посещаемость голосований - 1%), Дмитрий Ярош (3%), Сергей Клюев (3,2%), Ефим Звягильский из фракции «Оппозиционного блока» (7,2%) и внефракционный Константин Жеваго (7,5%).

В разрезе фракций тремя самыми дисциплинированными парламентскими фракциями являются «Народный фронт» (показатель посещаемости пленарных заседаний - 88%), «Блок Петра Порошенко» (86%) и «Самопомощь» (83%). Более 70% показатель участия в голосованиях продемонстрировали фракции Радикальной партии, «Батькивщины» и группы «Видродження». Наименее дисциплинированной является фракция «Оппозиционного блока», которая в среднем приняла участие в 63% голосований. Это означает, что в среднем на пленарных заседаниях голосуют 27 (из 43) депутатов «Оппозиционного блока».

Кроме дисциплинированности, которая заключается в участии / неучастии в голосованиях, отдельным ее проявлением у депутатов есть их фракционная лояльность. Показателем лояльности депутатов является количество голосований, когда позиция депутата совпадает с позицией большинства членов фракции. Лояльность каждого депутата варьируется от 0% до 100%. Полностью лояльных депутатов (на уровне 100%) нет ни в одной фракции.

Зато в каждой фракции есть депутаты-бунтари, которые голосуют менее дисциплинированно и часто отклоняются от согласованной позиции фракции. Они не воспринимаются как угроза, если фракции удается обеспечивать стабильную лояльность большинства своих членов. Разница между фракциями заключается лишь в том, какой уровень несогласия отдельных депутатов они допускают.

Наибольшим этот показатель является во фракции «Блок Петра Порошенко», где различия депутата Виталия Чепиноги с позицией большинства его фракции составляет рекордные 79%.

Следующими идут фракция «Народного фронта» и группа «Партия «Видродження», где несогласие с позицией фракции достигает 63% (Денис Дзензерский) и 62% (Василий Гуляев) соответственно.

В «Оппозиционном блоке» самым бунтарем является Игорь Шурма - 58% голосований против линии фракции.

На этом фоне качественно отличаются фракции «Батькивщины», «Самопомощи» и Радикальной партии, где самые высокие показатели различия отдельных депутатов с позицией фракции не превышают 29% (в Радикальной партии Андрей Лозовой - 21%, в «Самопомощи» Татьяна Острикова - 28%, в «Батькивщине» Андрей Кожемякин - 29%).

Надзорная функция депутатов

Закон «О статусе народного депутата Украины» определяет конкретные права депутатов в сфере осуществления надзора, в том числе право народных депутатов подавать запросы и обращения в государственные органы. Запросы - это требование, которое заявляется на сессии Верховной Рады в государственные органы предоставить официальный ответ и которая получила поддержку не менее пятой части депутатов.

Наблюдается значительное расхождение в том, насколько активно депутаты используют этот инструмент контроля. Средний показатель (медианное значение) количества запросов, которые подал один депутат в течение 2 лет деятельности парламента, составляет 15 запросов. Вместе есть более двадцати депутатов (преимущественно внефракционных и с «Блока Петра Порошенко»), которые за это время подали более сотни запросов. В частности, лидер по этому показателю Александр Домбровский (БПП) подал 294 запроса.

В разрезе министерств, к которым адресовали свои запросы народные депутаты, объектом наибольшего внимания было Министерство внутренних дел Украины. На МВД было адресовано 23% всех запросов из общего количества присланных к Правительству. 12% поступило в Министерство обороны и 11% - в Министерство здравоохранения. Менее 1% депутатских запросов получили Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц, Министерство молодежи и спорта и Министерство культуры.

Публичные выступления: низкая культура дебатов

Лишь пятая часть парламентариев (депутаты, которые имеют более 50 выступлений) регулярно участвует в обсуждениях вопросов повестки дня парламента во время пленарных заседаний. Средний показатель (медианное значение) выступлений депутата в течение двух лет - 15 выступлений (с места и / или трибуны). Вместе с тем отдельные парламентарии демонстрируют абсолютное доминирование по количеству выступлений в Верховной Раде. Так, единоличный лидер по этому показателю - Олег Ляшко ( «Радикальная партия»), 637 раз брал слово на пленарных заседания парламента. Второй в рейтинге - внефракционный Юрий Левченко, выступавший 354 раза. Топ-спикерами фракций является Руслан Князевич ( «Блок Петра Порошенко»), Егор Соболев ( «Самопомощь»), Александр Долженков ( «Оппозиционный блок"), Андрей Кожемякин ( «Родина»), Виктория Сюмар ( «Народный фронт»), Владимир Литвин (Группа «Воля народа»), Олег Кулинич (Группа «Партия« Видродження»).


При подготовке материалов использовали данные с сайтов rada.oporaua.org, rada4you.org, opendata.rada.gov.ua, rada.gov.ua

За комментариями обращайтесь: Александр Неберикут, аналитик ОПОРЫ, 0636286837

Подготовлено в рамках Программы USAID "Рада: подотчетность, ответственность, демократическое парламентское представительство", выполняемой Фондом Восточная Европа.