0564.ua

Функции районных и областных администраций в Украине будут выполнять префекты

На рассмотрении Верховной Рады находится законопроект № 2217 "О внесении изменений в Конституцию (относительно децентрализации)", который содержит две статьи, определяющие правовой статус и полномочия будущих префектов.В случае принятия этих изменений парламентом они подробно будут прописаны в отдельном законе. Однако уже сейчас понятно, какую роль префектам хотят отвести украинские законодатели и чем эта роль будет отличаться от того, что делают подобные должностные лица в соседней Польше и во Франции, где этот институт появился впервые в мире.

Об этом пишет Екатерина Давыденко, Центр политико-правовых реформ, в "Украинской правде".

Префекты vs РГА и ОГА

По нынешнему законодательству ОГА и РГА работают как органы двойного подчинения: как представители государственной власти на местах и ​​как исполнительные органы областных и районных советов.

ОГА и РГА имеют огромные штаты работников, значительное количество полномочий, которые в идеале должны перейти в муниципальные органы, и в целом потребует немалых расходов. В Госбюджете на 2015 год расходы на содержание ОГА всех областей достигли почти 3 миллиардов гривен.

Однако введение института префекта интересно не только с точки зрения простого замещения администраций и сокращение раздутых аппаратов ОГА и РГА - на малые, но эффективные офисы.

Оно крайне важно через функцию государственного надзора за деятельностью самоуправления, ляжет на плечи будущих префектов и их аппаратов. Возможно, их также назовут на французский манер - префектурами. Ведь согласно нынешнего законодательством органы местного самоуправления остаются практически бесконтрольными: общий прокурорский надзор отменен законом "О прокуратуре" редакции 2014 года, а новый механизм не предусмотрен.

В условиях передачи органам самоуправления новых полномочий и перераспределения бюджетных средств и налогов в пользу муниципалитетов, возникает реальная угроза незаконных действий со стороны народных избранников местного уровня. Функция надзора переходит под полную ответственность жителей территориальных громад.

То есть будущие префекты будут олицетворять чуть ли не единственную надзорную инстанцию, за исключением жителей громады, которая будет контролировать, чтобы выбранные местные депутаты и председатели советов вместе с исполнительными органами советов не выходили за рамки закона и не нарушали их конституционные права.

План Порошенко

Проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины № 2217, поданный президентом, содержит ряд статей, предусматривающих процедуру назначения и механизм деятельности будущих префектов районов и областей.

Речь идет о том, что префекты будут осуществлять исполнительную власть в районах и областях, а также в Киеве и Севастополе. Назначаться они президентом по представлению Кабинета министров.

Базовый перечень полномочий префектов в законопроекте выглядит следующим образом:

- Осуществление надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления;

- Координация деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществления надзора за соблюдением ими Конституции и законов Украины;

- Обеспечение выполнения государственных программ;

- Направление и организация деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти и обеспечения их взаимодействия с органами местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации;

- Осуществление других полномочий, определенных Конституцией и законами Украины.

Отдельно в законопроекте прописывается надзорная функция префекта: "Префект приостанавливает действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд".

Франко-польский опыт децентрализации: медленно, но действенно

Во Франции традиция достаточно сильной централизованной власти продержалась до 1982 года, когда собственно и начались трансформации.

Правовая основа деятельности муниципальных властей закреплена в Конституции Франции от 23 июля 1958 года. В ней говорится, что административно-территориальные образования призваны принимать решения по совокупности полномочий, которые могут быть реализованы наилучшим образом на их уровне.

Однако детализировали эту конституционную норму только в 1982 году, законом №82-213: "Коммуны, департаменты и регионы являются свободно управляемые избранными советами. Законы определяют распределение компетенций между коммунами, департаментами, регионами и государством, а также распределение народных средств, организацию регионов, уставные гарантии, предоставляемые персонала территориальных общин, способ избрания и устав избранников, а также формы сотрудничества между коммунами, департаментами и регионами и развитие участия граждан в местном жизни ".

Следующий этап реформы начался с новых законов от 7 января 1983 года и 22 июня 1983, которыми определялся новый передел компетенции между государством и территориальными коллективами в пользу последних.

Все эти законы сегодня объединены в Административный кодекс Франции, фактически "конституцией" местного самоуправления.

В Польше сразу после восстановления независимости и демократии вновь образованное правительство Тадеуша Мазовецкого также взялось за проведение масштабной реформы системы публичного управления, которая касалась не только центральных органов исполнительной власти, но и организации власти на местах.

Реформа публичной администрации проходила в два этапа.

Первый шаг на пути реформирования этой системы - это принятие в 1990 году закона "О ґминне самоуправления", которым огромный объем публичных функций передавался на уровень базовой единицы территориального самоуправления - гмины.

Второй этап связан с принятием в 1998 году законов "Об уездном самоуправлении" и  "О самоуправлении воеводств", а также по проведению соответствующей административно-территориальной реформы - собственно образования новых уездов и воеводств.

Основные положения, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, закреплены в Конституции Польши, которая предусматривает, что "государство обеспечивает децентрализацию публичной власти".

В продолжение этой нормы, государство гарантирует участие местного самоуправления в осуществлении публичной власти, где существенную часть публичных задач, принадлежащих ему, самоуправление выполняет от собственного имени и под свою ответственность.

Таким образом, абсолютное большинство полномочий в публичной сфере переданы на уровень территориальных громад гмин.

Для обеспечения функционирования самоуправления в рамках законодательных норм обязательным является установление системы надзорных органов и определение их полномочий.
Органами надзора за деятельностью органов самоуправления в Польше является Председатель Совета Министров и воеводы, а по финансовым вопросам - региональные счетные палаты.

Бегло об административном контроле упоминается и в Конституции Франции, которая определяет компетенцию префекта, который является представителем государства на местах.
Французская Конституция закрепляет положение о том, что в административно-территориальных образованиях республики на представителя государства, представляющего каждого из членов правительства, возлагается обеспечение национальных интересов, административного контроля и соблюдения законов.

Так, основными "надзирателями" от государства на местах в Польше и Франции является воеводы и префекты.

Что могут воеводы и префекты?

Компетенция и принципы функционирования воевод определены Законом Польши "О воеводе и правительственной администрации в воеводстве", где указывается, что воевода является представителем Совета министров в воеводстве и органом надзора за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения законности. Поскольку воевода является представителем исполнительной ветви власти, его назначает и освобождает Председатель Совета Министров по представлению министра, в компетенцию которого входят вопросы публичной администрации

Председатель Совета Министров Польши руководит деятельностью воеводы, требуя предоставить отчеты о деятельности, а также осуществляя периодическую оценку его работы.
Интересен тот факт, что министр, к компетенции которого относится вопрос публичной администрации, осуществляет надзор за деятельностью воеводы на основе критериев соответствия такой деятельности с общим действующим законодательством, а также с точки зрения добросовестности и хозяйственности - если Председатель Совета Министров следит за соответствием деятельности воеводы политике Совета Министров.

Как представитель Совета Министров, воевода осуществляет целый ряд задач, в частности:

- Приспосабливает к условиям цели политики Совета Министров, а также координирует и контролирует выполнение задач, которые из этого вытекают;

- Обеспечивает взаимодействие всех органов правительственной и самоуправляющейся администрации, которые действуют в воеводстве, а также руководит их деятельностью в сфере предотвращения угроз жизни, здоровью или имуществу, а также угрозам окружающей среде, безопасности государства и поддержанию общественного порядка и т.д .;

- Выполняет и координирует задачи из сферы обороны и безопасности государства, а также из сферы кризисного управления, вытекающие из отдельных законов.

Подобную компетенцию имеет и французский префект, который является представителем государства в департаменте и назначается Указом Президента, принятым на заседании Совета Министров. На заседании правительства кандидаты на должность префекта представляются премьером и министром внутренних дел.

Французский префект представляет каждого из министров и руководит службами государства во департаменте, кроме случаев, ограничено перечисленным распоряжением Государственного Совета. Он заботится о национальных интересах, соблюдении законов, общественном порядке и, об условиях, определенных в законе о ведомственном контроле.

Поскольку французский префект, как и польский воевода, является представителем правительства, он обязан информировать правительство о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства в местные выборные органы и помогать им в проведении этой политики.

Основными полномочиями французского префекта являются:

- Надзор за исполнением законов, указов и постановлений Правительства и отдельных министров;

- Обеспечение поддержания общественного порядка;

- Осуществление административного контроля за деятельностью департамента и его коммун (т.е. органов местного самоуправления) и передача на рассмотрение административного суда незаконных, по его мнению, решений территориальных коллективов;

- Представление государства в вопросах выполнения всех юридических актов на уровне департамента, подпись соглашения от имени государства, а также представление государства в органах правосудия;

- Распоряжение всеми государственными расходами в департаменте и ответственность за управление недвижимостью и другим государственным имуществом;

- Управление работой всех местных служб государственных центральных органов исполнительной власти и посредничество во взаимоотношениях этих служб с центральными министерствами.

В соответствии с полномочиями префекта, он осуществляет общее руководство деятельностью периферийных правительственных служб в департаменте, а также выступает посредником в отношениях между периферийными службами и их министерствами.

Однако некоторые службы префектом не контролируются. Так, за пределами его контроля функционируют периферийные службы министерства обороны, финансов, образования, юстиции, а также инспекция труда.

Как отмечает один из префектов в интервью французскому изданию The Connexion: "Эта работа включает в себя двойную задачу: представлять правительство на местном уровне, а также представлять интересы местного самоуправления перед правительством. К тому же, следует помнить, что префект не является политическим активистом, он прежде всего, является служащим местной власти. Он должен быть компетентным, равноудаленным и объективным, уметь слушать и оставаться нейтральным ".

Надзор за органами местного самоуправления

Польское законодательство предусматривает детальную регламентацию процедур надзора за органами местного самоуправления и несколько различает их в зависимости от природы полномочий муниципалитетов.

Если полномочия органа местного самоуправления собственные, то есть их не делегирует ни один государственный орган - надзор осуществляется на основании единого критерия - соблюдение права (законности), и осуществляется при применении форм, четко определенных правом.

Тогда как надзор за делегированными полномочиями имеет целью определения фактического состояния в сфере деятельности муниципальных органов и осуществления оценки выполняемой деятельности с точки зрения нескольких критериев: законности, хозяйственности и добросовестности.

Согласно законам, руководители органов местного самоуправления в течение 7 дней обязаны подать воеводе решения соответствующего совета или сеймике - выборного органа самоуправления на уровне воеводства, а должностные лица местного самоуправления - предоставить региональной счетной палате решение, надзор за которыми входит в ее компетенцию.

Если решение противоречит законодательству, оно считается недействительным полностью или в части, о чем орган надзора не позднее, чем через 30 дней со дня получения, сообщает соответствующий орган местного самоуправления.

Орган местного самоуправления, решение которого признано недействительной, может в течение 30 дней обратиться с жалобой в административный суд, который в свою очередь в течение месяца обязан ее рассмотреть и вынести решение.

В случае, если решение органа местного самоуправления несущественно нарушает законодательство, орган надзора не признает недействительности решения, а ограничивается указанием, что решение выдано с нарушением права.

Кроме того, если в течение отведенных 30 дней для проведения проверки решения муниципального органа воевода или счетная палата не признали решение недействительным, оно считается соответствующим действующему законодательству. Подобные положения закреплены и во французском законодательстве, где отмечается, что префект имеет право осуществлять контроль за решениями органов местного самоуправления только на предмет их законности.

В случае несоответствия закону того или иного решения муниципального органа Франции, прерогатива его отмены принадлежит только административному суду.

Если французский префект считает решение незаконным, в течение двух месяцев со дня получения он может обратиться в админсуд для признания решения незаконным или срочного приостановления исполнения решения до окончательного рассмотрения его судом.

Отдельно стоит обратить внимание на право префекта в случае необходимости приостанавливать деятельность совета на срок не более месяца. Деятельность совета приостанавливается обоснованной постановлением, о чем сообщается министр внутренних дел.

Также польское и французское законодательство содержит определенные "контролирующие" нормы, применяемые в крайних случаях.

Речь идет о возможности роспуска избранных органов местного самоуправления, если они грубо нарушают законодательство или, как во французском варианте - не могут обеспечить управление коммуной (низким уровнем самоуправления).

Польский Основной закон гласит, что в случае грубого нарушения Конституции или законов, по предложению Председателя Совета Министров Сейм может распустить представительный орган местного самоуправления, что означает фактический роспуск всех органов самоуправления соответствующего уровня.

До избрания новых органов местного самоуправления их функции выполняет воевода.

Французское же законодательство предусматривает возможность президента своим указом, если это одобрено на заседании Совета Министров, распустить совет в случае его неспособности обеспечить управление коммуной.

В таком случае в течение недели после роспуска совета префект назначает специальную комиссию в составе от 3-х человек для коммун до 35000 жителей, до 7-ми человек для коммун с большим количеством населения. Не позднее чем за два месяца с момента роспуска должны быть проведены новые выборы. После формирования нового совета комиссия прекращает свое существование.

Итак, после сравнения законодательных норм Польши и Франции, очевидно, что основные нормы, заложенные в проекте изменений в Конституцию Украины - в общих чертах соответствуют европейской практике деятельности представителей исполнительной власти на местах.

Однако, хорошо известно, что "дьявол кроется в деталях".

Поэтому именно от будущего закона о префекте, который должен детализировать и развивать конституционные нормы - конечно, в случае их одобрения парламентом - будет зависеть, получит ли Украина своих перфектных префектов.

44f3d4d-prefect-2-01.png
687b412-prefect-2-02.png
Автор
(0 оценок)
Актуальность
(0 оценок)
Изложение
(0 оценок)

Отзывы и комментарии

Написать отзыв
Написать комментарий

Отзыв - это мнение или оценка людей, которые хотят передать опыт или впечатления другим пользователями нашего сайта с обязательной аргументацией оставленного отзыва.
 
Основной принцип - «посетил - отпишись». 
Ваш отзыв поможет многим принять правильное решение

 Комментарии предназначены для общения и обсуждения , а также для выяснения интересующих вопросов

Не допускается: использование ненормативной лексики, угроз или оскорблений; непосредственное сравнение с другими конкурирующими компаниями; безосновательные заявления, оскорбляющие деятельность компании и/или ее услуги; размещение ссылок на сторонние интернет-ресурсы; реклама и самореклама.

Введите email:
Ваш e-mail не будет показываться на сайте
или Авторизуйтесь , для написания отзыва
Автор
0/12
Актуальность
0/12
Изложение
0/12
Отзыв:
Загрузить фото:
Выбрать